Wat staat decentrale overheden te wachten?

Digitale Omnibus

Wat zijn decentrale overheden?

Definitie en structuur

Decentrale overheden vormen een essentieel onderdeel van de Nederlandse bestuursstructuur. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) omvat de decentrale overheid het totaal van provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Deze publiekrechtelijke overheidslichamen hebben elk een zelfstandige boekhouding en eigen bevoegdheden.

Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarbij er een spreiding is van bevoegdheden over meerdere bestuurslagen: de Rijksoverheid, 12 provincies, 342 gemeenten (stand 2026) en 21 waterschappen. Deze bestuurslagen verhouden zich niet hiërarchisch tot elkaar, hoewel het Rijk wel door middel van wetgeving kan sturen op de uitoefening van bevoegdheden.

Taken en verantwoordelijkheden

De decentrale overheden zijn verantwoordelijk voor cruciale publieke taken zoals:

• Gemeenten: ruimtelijke ordening, vergunningverlening, sociale zekerheid (bijstand), onderwijs, zorg, jeugdzorg, handhaving
• Provincies: regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening, natuur- en milieubeheer, verkeer en vervoer
• Waterschappen: waterbeheer, waterkwaliteit, waterveiligheid, zuivering van afvalwater

Sinds het einde van de 20ste eeuw zijn grote taken en verantwoordelijkheden van de Rijksoverheid overgedragen aan decentrale overheden – een proces dat bekend staat als decentralisatie.

Het digitale omnibuspakket: context en achtergrond

Op 19 november 2025 presenteerde de Europese Commissie het digitale omnibuspakket, een omvangrijk wetsvoorstel dat diverse digitaliseringswetten wijzigt om de implementatie te vereenvoudigen en meer flexibiliteit te bieden. Het pakket bestaat uit twee hoofdvoorstellen:

1. Digitale omnibusverordening voor privacy, data en cyberveiligheid – behandeld in deel I
2. Digitale omnibusverordening voor AI-wetgeving – dit artikel

Het voorstel komt als directe reactie op uitdagingen die zijn geïdentificeerd tijdens de eerste implementatiefase van de AI-Verordening (Verordening 2024/1689), die op 1 augustus 2024 in werking trad.

Wijzigingen aan de AI-verordening: een gedetailleerd overzicht

1. Versoepeling verplichtingen hoog-risico AI-systemen

Oorspronkelijke situatie

Volgens de huidige AI-verordening waren de meeste regels voor hoog-risico AI-systemen vanaf 2 augustus 2026 van kracht, met specifieke uitzonderingen voor artikel 6 lid 1 die pas vanaf 2 augustus 2027 golden.

Wat zijn hoog-risico AI-systemen?

AI-systemen vallen onder de categorie “hoog risico” wanneer zij een significant risico geven op schade aan gezondheid, veiligheid of grondrechten van mensen. Voor decentrale overheden zijn voorbeelden:

• Infrastructuurmonitoring (weg-, bodem-, water-, natuurmonitoring)
• Personeelsmanagementsystemen (sollicitatieprocedures, beoordelingen)
• Handhavingssystemen (maaidetectie, uitstootdetectie)
• Geautomatiseerde besluitvormingssystemen voor vergunningen, subsidies of uitkeringen
• Fraudedetectiesystemen in sociale zekerheid
• Verkeersoptimalisatiesystemen / intelligente verkeersregelinstallaties (iVRIs)

Volgens recente onderzoeken worstelen veel gemeenten met het identificeren van hun hoog-risico systemen. Een impactanalyse toont aan dat de AI-verordening om aanpassingen vraagt in risicoanalyses, monitoring, logging en interne controle.

Voorgestelde wijziging

Het digitale omnibuspakket koppelt de inwerkingtreding aan de beschikbaarheid van ondersteunende maatregelen, waaronder:

• Richtsnoeren van de Europese Commissie
• Geharmoniseerde technische standaarden

Nieuwe deadlines:

• December 2027: voor systemen onder Bijlage III (context-specifieke hoog-risico systemen)
• Augustus 2028: voor systemen onder Bijlage I (veiligheidscomponenten van gereguleerde producten)

De Commissie moet deze ondersteunende maatregelen eerst beschikbaar maken en een adequate overgangsperiode aankondigen.

Effect voor decentrale overheden

✅ Positief: Meer voorbereidingstijd (tot 2 jaar extra) om aan complexe verplichtingen te voldoen
✅ Positief: Duidelijkere implementatie-richtsnoeren beschikbaar voordat verplichtingen ingaan
⚠️ Aandachtspunt: Organisaties moeten deze extra tijd actief benutten voor voorbereiding

Volgens Binnenlands Bestuur zijn gemeenten momenteel niet voldoende toegerust voor uitvoering, waardoor deze extra tijd cruciaal is.

2. Verschuiving verantwoordelijkheid AI-geletterdheid

Huidige verplichting (Artikel 4 AI-verordening)

Artikel 4 van de huidige AI-verordening legt de verantwoordelijkheid voor AI-geletterdheid bij alle aanbieders en gebruikers van AI-systemen, inclusief decentrale overheden.

Wat is AI-geletterdheid?

Volgens artikel 3, lid 56 van de AI-verordening zijn dit: “Vaardigheden, kennis en begrip die aanbieders, gebruiksverantwoordelijken en betrokken personen in staat stellen geïnformeerd AI-systemen in te zetten en zich bewuster te worden van de kansen en risico’s van AI en de mogelijke schade die zij kan veroorzaken.“

Concrete verplichtingen voor decentrale overheden

Overheden moesten volgens de huidige regelgeving:

• Trainingen en cursussen organiseren voor medewerkers
• Zorgen dat personeel dat AI gebruikt voldoende technische kennis heeft
• AI-geletterdheid afstemmen op de context en risico’s van gebruik
• Rekening houden met de impact op burgers

Sinds 2 februari 2025 is dit al een actieve verplichting. De Rijksoverheid biedt bijvoorbeeld trainingen via de IT-Academie Overheid.

Voorgestelde wijziging

Het omnibuspakket verschuift de primaire verantwoordelijkheid van individuele organisaties naar:

• Lidstaten centraal (ministeries, rijksoverheid)
• De Europese Commissie

Zij moeten in samenwerking met relevante stakeholders AI-geletterdheid bevorderen via gecoördineerde trainingen en programma’s.

Effect voor decentrale overheden

✅ Positief: Verminderde regeldruk – geen eigen trainingsinfrastructuur nodig
✅ Positief: Toegang tot professionele, gestandaardiseerde trainingsprogramma’s
✅ Positief: Kostenreductie door centrale organisatie
⚠️ Aandachtspunt: Decentrale overheden blijven verantwoordelijk dat hun personeel daadwerkelijk AI-geletterd is
⚠️ Aandachtspunt: Afhankelijkheid van centrale overheden voor tijdige beschikbaarheid van trainingen

Dit is een significante verlichting, vooral voor kleinere gemeenten en waterschappen met beperkte middelen voor eigen trainingsprogramma’s.

3. Verduidelijking door richtsnoeren

Huidige uitdaging

Veel decentrale overheden worstelen met de vraag: “Wanneer valt mijn AI-toepassing onder ‘hoog risico’?” De AI-verordening gebruikt complexe criteria en bijlagen die lastig te interpreteren zijn zonder juridische en technische expertise.

Voorgestelde richtsnoeren

De Commissie introduceert verschillende richtsnoeren:

1. Praktische toepassing van classificatie van hoog-risico AI-systemen

• Concrete voorbeelden per sector
• Beslisbomen en checklists

1. Wisselwerking tussen AI-verordening en andere wetgeving

• Relatie met AVG (privacy)
• Relatie met Cyberweerbaarheidsverordening (NIS2)
• Relatie met Data Governance Verordening

Effect voor decentrale overheden

✅ Positief: Meer duidelijkheid over welke systemen onder welke categorie vallen
✅ Positief: Minder juridische onzekerheid bij inkoop en implementatie
✅ Positief: Praktische voorbeelden specifiek voor overheidstoepassingen
✅ Positief: Betere aansluiting met bestaande compliance-processen (AVG, informatieveiligheid)

Aanvullende verplichtingen specifiek voor overheden

Naast de algemene AI-verordening gelden extra verplichtingen voor overheidsinstanties:

Grondrechteneffectbeoordeling (Fundamental Rights Impact Assessment)

Verplichting: Volgens artikel 27 AI-verordening moeten overheden altijd een grondrechteneffectbeoordeling (FRIA) uitvoeren voordat zij een hoog-risico AI-systeem in gebruik stellen.

Wat houdt dit in?

Een FRIA analyseert de potentiële impact op fundamentele rechten zoals:

• Recht op privacy en gegevensbescherming
• Non-discriminatie
• Vrijheid van meningsuiting
• Menselijke waardigheid
• Eerlijk proces / rechtsbescherming

Verschil met DPIA (Data Protection Impact Assessment)

Terwijl een DPIA zich beperkt tot privacyrisico’s onder de AVG, heeft de FRIA een veel bredere scope en evalueert alle fundamentele rechten.

Praktijkvoorbeeld gemeenten

Een gemeente die een AI-systeem wil gebruiken voor fraudedetectie in de bijstand moet onderzoeken:

• Risico op discriminatie (bijvoorbeeld etnisch profileren)
• Impact op privacy
• Effect op menselijke waardigheid (stigmatisering)
• Mogelijkheid voor burgers om zich te verdedigen tegen beslissingen

Effect voor decentrale overheden

⚠️ Extra werkdruk: FRIA is een omvangrijker analyse dan alleen een DPIA
⚠️ Expertise vereist: Vereist kennis van grondrechten en juridische expertise
✅ Betere bescherming: Dwingt organisaties grondrechten serieus te nemen
📅 Vanaf: 2 augustus 2026 (of later volgens nieuwe voorstellen)

Registratieplicht EU-databank

Verplichting: Volgens artikel 26, lid 8 moeten overheden hun gebruik van hoog-risico AI-systemen registreren in de EU-databank voor AI-systemen (artikel 71).

Transparantie-effect:

Dit creëert publieke transparantie over AI-gebruik door de overheid. Burgers kunnen zien welke AI-systemen hun gemeente, provincie of waterschap gebruikt.

Effect voor decentrale overheden

⚠️ Administratieve last: Alle hoog-risico systemen moeten geïnventariseerd en geregistreerd worden
✅ Transparantie: Bevordert verantwoording richting burgers
⚠️ Compliance-risico: Gebruik van niet-geregistreerde systemen is niet toegestaan

Raadpleging en inspraakmogelijkheid

De Europese Commissie heeft een publieke raadpleging geopend waar organisaties, waaronder decentrale overheden, tot 3 maart 2026 feedback kunnen geven op het voorstel.

Waarom belangrijk voor decentrale overheden?

Deze feedback wordt meegenomen in de onderhandelingen met het Europees Parlement en de Raad van de EU. Decentrale overheden kunnen:

• Praktische bezwaren aangeven
• Extra versoepeling voorstellen
• Onduidelijkheden signaleren

Oproep tot actie

Koepelorganisaties zoals VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), IPO (Interprovinciaal Overleg) en Unie van Waterschappen kunnen namens hun leden input leveren.

Decentrale relevantie: samenvatting en praktische impact

Belangrijkste effecten in vogelvlucht

WijzigingEffectImpact-score Uitstel hoog-risico verplichtingen Meer voorbereidingstijd (tot 2028) ⭐⭐⭐ Zeer positief Verschuiving AI-geletterdheid Minder regeldruk, centrale trainingen ⭐⭐ Positief Verduidelijkende richtsnoeren Betere implementatie-ondersteuning ⭐⭐ Positief Grondrechteneffectbeoordeling Extra werk, maar betere rechtsbescherming ⚠️ Neutraal/uitdagend Registratieplicht EU-databank Administratieve last, maar transparantie ⚠️ Neutraal

Voorbereidingsadvies voor decentrale overheden

Nu actie ondernemen (2026):

1. Inventarisatie: Breng alle AI-systemen in kaart die nu worden gebruikt
2. Classificatie: Bepaal welke systemen mogelijk hoog-risico zijn (zie VNG-impactanalyse)
3. Leverancierscontacten: Controleer of aanbieders van hoog-risico systemen aan hun verplichtingen voldoen
4. Kennisopbouw: Volg trainingen AI-geletterdheid (centrale of eigen programma’s)
5. Governance: Stel een AI-governance structuur op met duidelijke rollen en verantwoordelijkheden

2027-2028: Implementatie:

6. FRIA’s uitvoeren: Voor alle hoog-risico systemen grondrechteneffectbeoordelingen maken
7. Registratie: Systemen aanmelden in EU-databank
8. Monitoring: Systemen opzetten voor logging, auditing en continue monitoring
9. Menselijke controle: Waarborgen dat beslissingen niet volledig geautomatiseerd worden genomen

Bronnen en meer informatie

Officiële EU-documenten:

• Digital Rulebook – Europese Commissie
• Digital Omnibus AI Regulation Proposal
• AI-verordening volledige tekst (Verordening 2024/1689)
• Raadpleging: digitale omnibus

Nederlandse resources:

• AI-verordening – Europa Decentraal
• Impactanalyse AI-verordening voor waterschappen en provincies (PDF)
• Uitvoeringsanalyse AI-verordening voor gemeenten – VNG
• AI-verordening – Autoriteit Persoonsgegevens
• Wat je moet weten over AI-geletterdheid – Digitale Overheid

Eerdere artikelen:

• Digitale omnibus deel I: privacy en data

Vooruitblik: Deel III

KED (Kenniscentrum Europa Decentraal) houdt de ontwikkelingen rondom de digitale omnibus in de gaten. In de volgende editie van deze reeks wordt uitgelegd welke veranderingen er komen op het gebied van cyberveiligheid en hoe het wetgevingsproces zich verder zal voortzetten.

Laatst bijgewerkt: Januari 2026
Auteur: Kenniscentrum Europa Decentraal (KED)